L’ Odontotecnico non rientra tra le professioni sanitarie. La sentenza del TAR Lazio

Avv. Angelo Russo
Diritto Civile,
Diritto Amministrativo,
Diritto Sanitario,
Catania

Con la recentissima sentenza n. 2891 del 14.3.2022 il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) si è occupato della questione relativa al riconoscimento della figura dell’odontotecnico nell’ambito delle professioni sanitarie.

IL FATTO

Confartigianato Imprese, Confederazione Nazionale dell’Artigianato e della Piccola e Media Impresa, L.C. e G.M. proponevano ricorso contro il Ministero della Salute e nei confronti dell’Associazione Nazionale Dentisti Italiani e della Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, per l’annullamento delle note (omissis) del Ministero della Salute – Direzione Generale delle professioni sanitarie e delle risorse umane del Servizio Sanitario nazionale – Ufficio V – Disciplina delle professioni sanitarie, recante ad oggetto “richiesta di riconoscimento della figura dell’Odontotecnico quale professione sanitaria”, del parere del Gruppo Tecnico sull’Odontoiatria (G.T.O.) del (omissis) e del “documento tecnico” redatto dalla Commissione Albo Odontoiatri (CAO) Nazionale, richiamato al § 3 del parere G.T.O. del (omissis) e per l’annullamento del documento del C.A.O. Nazionale.

I ricorrenti, organizzazioni di categoria rappresentative degli odontotecnici a livello nazionale e soggetti esercenti la professione di odontotecnico, impugnavano le note del Ministero della Salute con le quali “acquisito il parere del Gruppo tecnico sull’Odontoiatria” si era espresso “parere non favorevole alla richiesta di individuazione della figura dell’Odontotecnico quale nuova professione sanitaria”.

I ricorrenti avevano presentato istanza, ai sensi dell’art. 5, Legge 1° febbraio 2006, n. 43, che disciplina le modalità con cui le associazioni professionali possano attivare la procedura per richiedere l’individuazione di nuove professioni sanitarie da comprendere in una delle aree di cui agli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 10 agosto 2000, n. 251.

Sostenevano, in sintesi, i ricorrenti:

1. a) Che non è stata garantita la loro partecipazione e che non è stato dato avviso ex art. 10 bis l. 241/1990;
2. b) Che l’osservanza dei principi in tema di motivazione dell’atto amministrativo esigeva che nel parere del 24 settembre 2018 fosse dato conto, in modo circostanziato, dell’esito stesso dell’istruttoria, necessitando che il Ministero della Salute indicasse gli elementi ritenuti ostativi al riconoscimento della figura dell’odontotecnico quale nuova professione sanitaria;
3. c) Che il parere del Gruppo Tecnico sull’Odontoiatria si limitava a richiamare gli esiti di un documento tecnico omettendo di renderne note le relative conclusioni;
4. d) Che l’attività di odontotecnico rientra nell’ambito delle nuove professioni sanitarie, per le quali, ai sensi del comma 3° dell’art. 6 legge n. 43/2006 s.m.i., è prevista la definizione dell’ordinamento didattico della formazione universitaria.

Veniva, quindi, impugnato il parere del Gruppo Tecnico sull’Odontoiatria (GTO) e il documento della Commissione Albo Odontoiatri (CAO) “relativo alle criticità tecnico-giuridiche concernenti l’istituzione del profilo professionale dell’odontotecnico nell’ambito delle professioni sanitarie”.

Sostenevano i ricorrenti:

1. a) Che, diversamente da quanto sostenuto dal GTO, non è possibile trarre argomenti utili a dimostrare che quella di odontotecnico non è una professione sanitaria;
2. b) Che il R.D. n. 1334/1928 è chiaro nell’elencare l’attività di odontotecnico tra le professioni sanitarie (v. art. 1, comma 1°, lettera a);
3. c) Che, indipendentemente dal fatto che l’art. 99 R.D. n. 1265/1934 qualifichi l’odontotecnica come arte ausiliaria dell’odontoiatria, sono innumerevoli gli indizi da cui inferire che all’attualità quella dell’odontotecnico sia una professione e non un’arte;
4. d) Che con il parere del 30 ottobre/14 novembre del 2001, la Sezione II del Consiglio Superiore della Sanità aveva osservato che la figura dell’Odontotecnico va “inserita nella Classe delle lauree in professioni sanitarie tecniche – area tecnico-assistenziale – (classe 3), di cui al decreto del MURST del 2/4/2001”;
5. e) Che, per effetto della riforma del 1999, deve ritenersi affermata l’unicità delle attività sanitarie di carattere professionale, tutte ricondotte nel novero delle professioni sanitarie.
6. f) Che con la sentenza n. 423 del 19 dicembre 2006 della Corte Costituzionale ha affermato che l’odontotecnico va ricondotto “nell’ambito delle professioni”;
7. g) Che, sia la Direttiva 2005/36/CE, sia la sentenza Malta Dental Technologists Association, richiamate dal parere del CAO, confermano che l’odontotecnica è un’attività professionale e che, pertanto, deve ritenersi superata la qualificazione di essa in termini di attività artigianale;
8. h) Che in base alla Direttiva 2005/36/CE la figura dell’odontotecnico formatosi in Italia andava senz’altro qualificata come figura professionale di tipo paramedico;
9. i) Che anche dopo la Direttiva 2013/55/U.E. l’odontotecnico può esercitare la propria attività grazie al possesso di titolo di formazione specificatamente concepito per tale professione;
10. l) Che, diversamente da quanto affermato nel documento del C.A.O. Nazionale, ulteriori indicazioni circa la necessità di ricondurre l’odontotecnica nelle professioni sanitarie vanno ricavate anche dalle fonti eurounitarie in tema di dispositivi medici su misura;
11. m) Che il divieto di cui al citato comma 4° del novellato art. 5 legge n. 43/2006 non può che riguardare le professioni di nuovo conio.

LA DECISIONE

Il T.A.R., nel merito, ritiene il ricorso infondato.

L’esame del ricorso si incentra sulla decisione del Ministero della Salute di esprimere “parere non favorevole alla richiesta di individuazione della figura dell’Odontotecnico quale nuova Professione sanitaria”, adottata a seguito dell’instaurazione della procedura ex art. 5 Legge n. 43/2006, con la quale, a seguito delle modifiche apportate con la l. n. 3/2018, è stato contemplato un peculiare iter per il riconoscimento delle professioni sanitarie.

I motivi oggetto di esame riguardano, invero, la correttezza del procedimento e la legittimità del provvedimento oggetto dell’impugnazione.

Fatta questa premessa, il Tribunale precisa che “dovrebbe essere incontestato che la figura dell’odontotecnico non rientra nell’ambito delle professioni sanitarie” e ciò, anzitutto, perché i ricorrenti hanno chiesto l’applicazione dell’art. 5, l. n. 43/2006, (Individuazione e istituzione di nuove professioni sanitarie), per il quale:

“1. L’individuazione di nuove professioni sanitarie da comprendere in una delle aree di cui agli articoli 1,2,3 e 4 della legge 10 agosto 2000, n. 251, il cui esercizio deve essere riconosciuto in tutto il territorio nazionale, avviene in sede di recepimento di direttive dell’Unione europea ovvero per iniziativa dello Stato o delle regioni, in considerazione dei fabbisogni connessi agli obiettivi di salute previsti nel Piano sanitario nazionale o nei Piani sanitari regionali, che non trovino rispondenza in professioni già riconosciute, ovvero su iniziativa delle associazioni professionali rappresentative di coloro che intendono ottenere tale riconoscimento.

A tal fine, le associazioni interessate inviano istanza motivata al Ministero della salute, che si pronuncia entro i successivi sei mesi e, in caso di valutazione positiva, attiva la procedura di cui al comma 2.

L’istituzione di nuove professioni sanitarie è effettuata, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla presente legge, previo parere tecnico-scientifico del Consiglio superiore di sanità, mediante uno o più accordi, sanciti in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e recepiti con decreti del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.

Gli accordi di cui al comma 2 individuano il titolo professionale, l’ambito di attività di ciascuna professione, i criteri di valutazione dell’esperienza professionale nonché’ i criteri per il riconoscimento dei titoli equipollenti.

Con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro della salute, acquisito il parere del Consiglio universitario nazionale e del Consiglio superiore di sanità, è definito l’ordinamento didattico della formazione universitaria per le nuove professioni sanitarie individuate ai sensi del presente articolo.

La definizione delle funzioni caratterizzanti le nuove professioni sanitarie avviene evitando parcellizzazioni e sovrapposizioni con le professioni già riconosciute o con le specializzazioni delle stesse”.

La sovra descritta procedura è diretta proprio a istituire nuove professioni sanitarie, con la conseguenza che può essere adottata (e richiesta) solo allorquando la figura in questione non rientra nell’ambito delle professioni sanitarie.

Ad ogni buon conto – sottolinea il T.A.R. – che la figura dell’odontotecnico non rientra nell’ambito delle professioni sanitarie si evince anche dalle norme vigenti.

Con specifico riferimento alle professioni sanitarie, il Regio Decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie) distingue tre categorie:

1. a) Le professioni sanitarie principali (medico chirurgo, veterinario, farmacista e, dal 1985, l’odontoiatra);
2. b) Le professioni sanitarie ausiliarie (levatrice, assistente sanitaria visitatrice e infermiera diplomata);
3. c) Le arti ausiliarie delle professioni sanitarie (odontotecnico, ottico, meccanico ortopedico ed ernista, tecnico sanitario di radiologia medica e infermiere abilitato o autorizzato).

La Giurisprudenza ha precisato che:

“Sul piano normativo, l’odontotecnico esercita un’arte ausiliaria di una professione sanitaria, come precisato all’art. 1 del Regio Decreto n. 1334/1928, che l’ha istituita nel nostro Paese.

I limiti e le modalità di  esercizio di tale attività sono delineati, in particolare, all’art. 11 del citato Regio Decreto, a mente del quale “gli odontotecnici sono autorizzati unicamente a costruire apparecchi di protesi dentaria su modelli tratti da impronte loro fornite da medici chirurghi a dagli abilitati a norma di legge all’esercizio della odontoiatria, con le indicazioni del tipo di protesi; è in ogni caso vietato agli odontotecnici di esercitare, anche alla presenza del medico, alcuna manovra cruenta o incruenta nella bocca del paziente”.

Il manufatto protesico/ortodontico, inoltre, è da considerarsi un “dispositivo medico su misura” definito, in base al Regolamento (UE) 2017/745, come “qualsiasi dispositivo fabbricato appositamente sulla base di una prescrizione scritta di qualsiasi persona autorizzata dal diritto nazionale in virtù della sua qualifica professionale, che indichi, sotto la responsabilità di tale persona, le caratteristiche specifiche di progettazione, e che è destinato  a essere utilizzato solo per un determinato paziente esclusivamente al fine di rispondere alle sue condizioni ed esigenze individuali”; in detto contesto, l’odontotecnico è considerato “fabbricante” del dispositivo medico e, quindi, soggetto abilitato alla sua produzione” (TAR Torino, sez. II, 17 giugno 2021, n. 619).

L’art. 1, comma 1, della Legge 26 aprile 1999, n. 42 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie) ha sostituito la denominazione “professione sanitaria ausiliaria” con quella di “professione sanitaria” e, successivamente, la Legge 10 agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica) ha organizzato le professioni sanitarie in quattro distinte aree (professioni sanitarie infermieristiche e professione sanitaria ostetrica; professioni sanitarie riabilitative; professioni tecnico-sanitarie; professioni tecniche della prevenzione).

Con quest’ultima – precisa il Tribunale – non è stata modificata la figura dell’odontotecnico.

Inoltre – aggiunge il T.A.R. – “che la figura dell’odontotecnico non sia una professione sanitaria si evince anche dai numerosi disegni di legge che, nel corso degli anni, sono stati avanzati (proposta di legge n. 993 presentata il 17 maggio 2013, proposta di legge n. 2203 del 2021, disegno di legge n. 2432 del 2021 presentato dal senatore Serafini).”

A conclusione diversa – sottolinea il Giudice Amministrativo – “non si può giungere nemmeno attraverso l’esame della direttiva sulle qualifiche professionali 2005/36/CE come modificata dalla direttiva 2013/55/UE e come poi interpretata dalla sentenza della Corte di Giustizia 21 settembre 2017, n. 125/16.”

In particolare, quest’ultima, premette:

“62 Tenuto conto del rischio per la salute del paziente che inerisce a tutte le attività contemplate al punto 57 della presente sentenza, dell’importanza dell’obiettivo della tutela della salute pubblica, nonché del margine di discrezionalità, ricordato al punto 60 della presente sentenza, di cui dispongono gli Stati membri nell’attuazione del suddetto obiettivo, occorre constatare che….il requisito dell’intermediazione obbligatoria di un dentista risulta idoneo a raggiungere l’obiettivo di  cui sopra e non va oltre quanto è necessario a tale scopo”.

Conclude che:

“L’articolo 49 TFUE, l’articolo 4, paragrafo 1, e l’articolo 13, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa di uno Stato membro,  come quella controversa nel procedimento principale, la quale stabilisca che le attività di odontotecnico devono essere esercitate in collaborazione con un dentista, nella misura in cui tale requisito è applicabile, conformemente alla normativa suddetta, nei confronti di odontotecnici clinici che abbiano conseguito le loro qualifiche professionali in un altro Stato membro e che desiderino esercitare la propria professione nel primo Stato membro sopra citato”.

In sostanza, precisa il Tribunale Amministrativo, si ritiene che “la figura dell’odontoiatra non possa essere inserita all’interno delle professioni sanitarie, anche perché se così fosse non avrebbero senso le numerose proposte legislative dirette proprio a far rientrate l’odontotecnico nell’ambito delle professioni sanitarie.”

Per ciò che concerne, infine, la motivazione del provvedimento impugnato il T.A.R. evidenzia che:

“Il Ministero è giunto al rilascio del parere negativo alla luce del parere del Gruppo Tecnico dell’Odontoiatria; parere che, sostanzialmente, fa proprie le conclusioni a cui è pervenuto il CAO (Commissione Albo Odontoiatri).

Questo ultimo ha ritenuto di dare parere negativo in quanto l’art 6 1. n. 3/2018, che modifica l’art. 5 l. n. 43/2006, prevede al comma 4 che “La definizione delle funzioni caratterizzanti le nuove professioni sanitarie avviene evitando parcellizzazioni e sovrapposizioni con le professioni già riconosciute o con le  specializzazioni delle stesse”.

Infatti, sempre il parere citato, ha precisato che “secondo i regolamenti didattici delle università italiane attualmente in vigore; sono di competenza del laureato ‘in odontoiatria e protesi dentaria:/

la gamma completa dell’odontoiatria generale;

Le procedure terapeutiche mediche chirurgiche complementari alla professione odontoiatrica;

La scienza dei biomateriali per quanto attiene la pratica dell’odontoiatria;

Il conseguimento di specifiche professionalità nel campo della protesi;

La capacità di formulare un piano di trattamento globale;

La capacità di eseguire terapie appropriate, tra l’altro sostituendo denti mancanti, quando indicato e appropriato con protesi fisse, rimovibili che sostituiscano sia denti che altri tessuti persi e protesi  complete;

La conoscenza delle indicazioni alla terapia impiantare e la capacità di effettuarla (tutta e non in parte).

Ai sensi della direttiva 78/687 CEE, inoltre, l’insegnamento della protesi è previsto tra le materie specifiche professionali da cui deriva anche la denominazione di Corso di laurea in odontoiatria e Protesi Dentaria e la competenza assoluta dell’odontoiatra per l’esecuzione di tutti gli aspetti della terapia odontoiatrica”.

Secondo il T.A.R. Lazio la motivazione, fatta proprio dal Ministero nel provvedimento impugnato, non è illogica o illegittima, posto che “l’art. 5, l. n. 43/2006, comma 4, impedisce una sovrapposizione e una parcellizzazione tra le figure professionali; sovrapposizione e parcellizzazione che si determinerebbe nel momento in cui si facesse rientrare nell’ambito delle professioni sanitarie la figura dell’odontotecnico in quanto, questo ultimo, avrebbe competenze del tutto similari a quelle afferenti i corsi di laurea in odontoiatria e protesi dentaria.”

Da ultimo si evidenzia che l’art. 1 della Proposta di legge n. 2203/2021 (proposta della senatrice Boldrini) dichiara espressamente che:

“1. In deroga a quanto previsto in materia di istituzione di nuove professioni sanitarie dalle leggi 1° febbraio 2006, n. 43, e 11 gennaio 2018, n. 3, con la presente legge la professione sanitaria di odontotecnico è ricompresa tra le professioni sanitarie dell’area tecnico-assistenziale di cui all’articolo 3 della legge 10 agosto 2000, n. 251”.

Il nuovo articolo dichiara, espressamente, di agire in deroga alla l. n. 43 del 2006, lasciando così intendere che l’istituzione della nuova professione sanitaria non può essere fatta, allo stato, in virtù di questo articolo.

In conclusione è indubitabile che, salvo eventuali iniziative legislative, la figura dell’odontotecnico non è compreso nell’ambito delle professioni sanitarie.