Avv. Angelo Russo – Avvocato Cassazionista, Diritto Civile, Diritto Amministrativo, Diritto Sanitario, Catania
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Con la recentissima sentenza n. 8976 del 5.7.2019 il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio è tornato ad occuparsi della questione del riconoscimento del titolo U.E. professionale di fisioterapista.
I FATTI
Con ricorso innanzi il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, il sig. XXXXX impugnava la nota prot. n. (omissis) del Ministero della Salute del (omissis) contenente il provvedimento definitivo di diniego del riconoscimento del titolo U.E. professionale di fisioterapista “Asistent medical de Balneofiziokinetoterapie si Recuperare”, nonché della comunicazione del (omissis) e chiedeva l’accoglimento dell’istanza di riconoscimento del titolo professionale conseguito all’estero (Romania) presentata il (omissis).
Esponeva, in particolare:
– di avere conseguito presso la scuola postliceale sanitaria “Eugen Nicoara” di Reghin (Romania) la qualifica professionale di “Asistent medical de Balneofiziokinetoterapie si Recuperare” nella sessione di (omissis);
– che con istanza del (omissis) aveva chiesto al Ministero della Salute il riconoscimento della qualifica professionale di fisioterapista, ai sensi della Direttiva UE 36/2005, altresì allegando una “raccomandazione” (“recomandare”) del (omissis) con la quale l’Ordine degli Assistenti Medicali Generali di Cura e Assistenti Medicali della Romania certificava che “il sig. XXXX, titolare del certificato di Competenza Professionale 5 Serie Ac nr. (omissis) emesso dalla scuola Postliceale Sanitaria di Carol Davila di Bucarest con il n. (omissis) beneficia in Romania del diritto di esercitare la professione di assistente medico di balneofisiokinetoterapia e recupero”;
– che a seguito dell’istruttoria procedimentale il Ministero della Salute aveva comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, fondati sul parere espresso il (omissis) dalla conferenza dei servizi convocata ex art. 16 d.lgs. 206/2007, secondo il quale:
- a) sebbene in passato il titolo di “Asistent Medical de Balneofiziokinetoterapie si Recuperare”, rilasciato da varie scuole professionali della Romania, sia stato riconosciuto dallo Stato Italiano ai fini dell’esercizio della professione di fisioterapista, previo espletamento di misure compensative, a seguito dell’entrata in vigore della Legge 229/2016 del Parlamento Rumeno (che ha istituito il Collegio dei Fisioterapisti ed elencato all’art. 11 i titoli abilitanti all’esercizio di tale professione – tra cui non è presente quello in argomento) si è ritenuto necessario chiedere chiarimenti tramite il sistema IMI;
- b) dall’interrogazione IMI (rivolta al citato Ordinul Asistentilor Medicali Generalisti, Asistentilor Medicali si Moeselor din Romania) è risultato che il ricorrente non può praticare, in Romania, la professione di fisioterapista poiché il titolo posseduto corrisponde a invece a quello, diverso, di “infermiere di fisioterapia/tecnico”;
- c) è stato altresì rivolto al Ministero dell’Educazione Nazionale – Centro Nazionale per il Riconoscimento e l’Equivalenza dei diplomi – della Romania un quesito circa i titoli di laurea che danno accesso alla professione di fisioterapista in tale Paese e si è rilevato che, tra questi, non è presente il titolo di “Asistent Medical de Balneofiziokinetoterapie si Recuperare.”
Acquisite le osservazioni formulate dal sig. XXXX in replica ai citati motivi ostativi il Ministero ha definitivamente respinto l’istanza:
– ritenendo determinante la precisazione, da parte della competente autorità della Romania, che il ricorrente, per l’ordinamento professionale dello Stato membro d’origine, non è un fisioterapista, circostanza altresì esclusa dalle informazioni inserite nell’Attestato di studi il quale certifica che lo stesso può esercitare la professione di “Assistente medico di balneo fisiochinesiterapia e riabilitazione” e non quella di “fisioterapista”;
– ritenendo, inoltre, necessario applicare la sopravvenuta normativa della Romania in quanto il procedimento di riconoscimento si apre non al momento in cui l’interessato ottiene all’estero il titolo di studio ma, piuttosto, all’atto della domanda.
Avverso il provvedimento di rigetto il sig. XXXX proponeva ricorso esponendo di avere regolarmente ottenuto la certificazione di conformità del titolo conseguito e di avere presentato la domanda di riconoscimento prima dell’istituzione, in Romania, dell’Ordine dei Fisioterapisti, avvenuta il 13 febbraio 2018.
Secondo il ricorrente il rigetto contrastava con il principio di legittimo affidamento in quanto il titolo posseduto era stato, in passato, sempre riconosciuto ai fini dell’esercizio della professione di fisioterapista, ciò che determinava anche disparità di trattamento ed una illegittima applicazione retroattiva della sopravvenuta legge della Romania.
Rilevava, altresì, che il mancato riconoscimento del titolo posseduto dal ricorrente, in passato ritenuto valido ai fini dell’esercizio del professione di fisioterapista, si poneva anche in contrasto con la Direttiva UE sul riconoscimento dei titoli professionali.
Contestava, altresì, la violazione della disciplina comunitaria e nazionale sul riconoscimento delle qualifiche professionali
conseguite in altro stato membro, in particolare quanto alla professione di fisioterapista precisando che “il regime generale di riconoscimento, cui soggiace il titolo di fisioterapista, comporta la necessità di esaminare l’effettivo corso di studi seguito nell’ambito dello Stato membro che abbia rilasciato il titolo di guisa che, una volta appurata la natura qualificante del titolo conseguito all’estero e la piena corrispondenza con le attività che si chiede di essere autorizzati ad espletare, non residua alcuna discrezionalità in capo all’Amministrazione nell’adozione del decreto di riconoscimento.”
LA DECISIONE DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Il Tribunale rileva, in primo luogo, la particolarità del caso di specie rappresentata dal fatto che la legge sopravvenuta è stata emanata dalla Romania, Stato presso il quale il ricorrente ha conseguito il titolo professionale di cui ha chiesto il riconoscimento ai sensi della più volte citata Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 36/2005 la quale “fissa le regole con cui uno Stato membro, che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione.”
Precisa, altresì, il Tribunale che il procedimento amministrativo è governato dal principio “tempus regit actum” la cui corretta applicazione comporta che “la Pubblica amministrazione deve considerare anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendo considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio, con la conseguenza che la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale, e non al tempo della presentazione della domanda da parte del privato, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato in dipendenza della circostanza che lo jus superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici.” (ex multis, Consiglio di Stato sez. V, 10.4.2018 n. 2171).
Sottolinea, quindi, il Tribunale che è irrilevante che, sia il titolo professionale sia la domanda di riconoscimento, siano stati perfezionati prima dell’entrata in vigore della sopravvenuta legge della Romania n. 229/2016, dovendo la valutazione della legittimità del provvedimento oggetto di impugnativa essere condotta con riferimento alla normativa in vigore al momento della emanazione di quest’ultimo, allorché la stessa legge era certamente in vigore.
Secondo il Tribunale, quindi, il Ministero della Salute ha fatto corretta applicazione della normativa vigente al momento della conclusione del procedimento e che, in presenza di una sopravvenienza normativa, non può ritenersi configurabile, in capo al privato, una situazione di legittimo affidamento giuridicamente tutelabile, ma solo di un’aspettativa di mero.
A ciò si aggiunga che nel sistema delineato dalla Direttiva 36/2005 “il riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante permette ai beneficiari di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale essi sono qualificati nello Stato membro d’origine e di esercitarla nello Stato membro ospitante alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro” con la conseguenza che nel procedimento di riconoscimento non può che trovare doverosa applicazione la normativa in quel momento vigente nello Stato d’origine e che, se quest’ultima non considera un determinato titolo abilitante ad una certa professione, lo Stato ospitante non può, al contrario, consentirne il riconoscimento ai fini dell’esercizio di quest’ultima.
Nessun rilievo, quindi, può accordarsi al fatto che, prima dell’emanazione della norma in argomento, il titolo di “Asistent Medical de Balneofiziokinetoterapie si Recuperare” fosse riconosciuto ai fini dell’esercizio della professione di fisioterapista, essendo i pregressi disposti riconoscimenti fondati su un diverso e non più vigente sistema normativo.
Del pari infondate, secondo il Tribunale, sono le argomentazioni con le quali si afferma che il Ministero avrebbe omesso la doverosa valutazione della specifica formazione conseguita dal ricorrente e procedere al richiesto riconoscimento in ragione dell’asserita l’equipollenza tra il titolo posseduto e quello di fisioterapista.
Sottolinea il Tribunale che, nell’ambito del sistema generale di riconoscimento dei titoli professionali, nel quale rientra quello di fisioterapista, è previsto (art. 50 della Direttiva) uno specifico canale di scambio di informazioni e documenti tra gli Stati membri, il quale ha luogo attraverso l’IMI (sistema di informazione del mercato interno), grazie al quale, in caso di dubbi sulle questioni presupposte al riconoscimento, possono essere interpellate le autorità dello Stato d’origine.
Il Ministero della salute ha interrogato, nel corso dell’istruttoria sottesa all’impugnato provvedimento, la competente autorità della Romania, ricevendo la chiara attestazione secondo cui il ricorrente non può esercitare, nello Stato d’origine, la professione di fisioterapista (“….. is NOT a physiotherapist).”
Il Ministero, inoltre, ha richiesto chiarimenti anche al Ministero dell’Istruzione Nazionale della Romania, ricevendo da quest’ultimo l’elenco dei titoli che danno accesso, a seguito dell’entrata in vigore della L. 229/2016, alla professione di fisioterapista, tra cui non risulta ricompreso il certificato in possesso del ricorrente.
La normativa sul riconoscimento dei titoli professionali in ambito comunitario non risulta pertanto, essere stata violata.
Le risultanze dell’istruttoria correttamente condotta dal Ministero hanno, infatti, evidenziato che nello Stato membro d’origine (Romania) il ricorrente non è in possesso del titolo di cui ha chiesto il riconoscimento (in Italia), bensì di un titolo differente, e ciò in ragione di una sopravvenienza normativa che ha diversamente disciplinato l’accesso alla professione.
In conclusione può, pertanto, affermarsi che le disposizioni della Direttiva 36/2005 sono finalizzate a consentire la libera circolazione dei professionisti nell’ambito degli Stati membri, ma non a consentire l’esercizio in uno Stato “ospitante” di un’attività professionale per la quale non si è qualificati nello Stato “d’origine”.
